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Appellationsgericht
als Verwaltungsgericht
Dreiergericht
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VD.2017.200
URTEIL
vom 22.
Februar 2018
Mitwirkende
Dr. Stephan Wullschleger, lic. iur. André Equey, Dr. Andreas Traub
und Gerichtsschreiberin
lic. iur. Saskia Schärer
Beteiligte
A____ Rekurrent
[...]
gegen
Regierungsrat des Kantons
Basel-Stadt Rekursgegner
vertreten durch das Justiz- und
Sicherheitsdepartement,
Zentraler Rechtsdienst, Spiegelgasse
6, 4001 Basel
Gegenstand
Rekurs gegen einen Beschluss
des Regierungsrats
vom 30. August 2017
betreffend administrative
Suspendierung der Beurkundungsbefugnis
Sachverhalt
Am 14. November
2011 wurde A____ von B____ angefragt, ob er bereit sei, zwei
Unterschriftsbeglaubigungen und eine Testamentsergänzung vorzunehmen. Da nicht
feststand, ob der als Testator amtierende Schwiegervater von B____ aufgrund seines
fortgeschrittenen Alters die beabsichtigte Einsetzung von B____ als Testamentsvollstrecker
eigenhändig würde vornehmen können, wurde mit A____ vereinbart, dass er die
Willensvollstreckung auch in Form der öffentlichen Beurkundung vorbereiten würde.
Die entsprechenden Dokumente, die durch einen Berner Notar bereits vorbereitet
worden waren, wurden A____ im Voraus übermittelt. A____ erstellte daraufhin Entwürfe
für die Unterschriftsbeglaubigung und den Testamentsnachtrag und sandte diese
an B____. Am 19. November 2011 fand das Notariatsgeschäft statt. Aufgrund der
körperlichen Schwäche des Testators musste die Einsetzung von B____ als
Willensvollstrecker tatsächlich öffentlich beurkundet werden. Dabei machte B____
den Notar vergebens darauf aufmerksam, dass der Entwurf nicht dem erteilten
Auftrag entspreche. A____ hatte insbesondere die Einsetzung von sich selbst als
Ersatz-Willensvollstrecker, das geplante Vorgehen bei der Bewertung der beiden
Liegenschaften des Testators sowie die Einsetzung von sich selbst als zuständige
Person für die Schätzung dieser Liegenschaften neu in die Testamentsergänzung
aufgenommen. Trotz dieser Änderungen las A____ den Anwesenden die Urkunde nicht
vollständig vor. Ferner veranlasste er, dass zwei Zeugen mit ihrer Unterschrift
auf einem bis auf Ort, Datum und Unterschrift von A____ unbeschriebenen Blatt Papier
bestätigten, dass der Testator die Urkunde vor ihnen unterzeichnet und dabei
erklärt habe, sie gelesen zu haben. Mit Schreiben vom 5. Dezember 2011
teilte B____ A____ mit, dass er dessen Beratung als aufdringlich empfinde und
die Rechnung für überrissen halte, weshalb er Geschäftsgebaren und Honorarnote
durch die Notariatskammer Basel-Stadt auf ihre Korrektheit überprüfen lasse.
Mit Schreiben vom 4. Januar 2012 stellte A____ B____ eine Strafanzeige wegen
versuchter Anstiftung zur Urkundenfälschung bzw. mehrfacher Ehrverletzung in
Aussicht, falls B____ die Rechnung nicht bis zum 25. Januar 2012 bezahle und
den Vorwurf, er habe sich mit List ein Mandat zu verschaffen versucht, nicht
mit dem Ausdruck des Bedauerns zurückziehe und sich für den Versuch
entschuldige, ihn zu einer nachträglichen Abänderung der öffentlichen Urkunde
vom 19. November 2011 anzuhalten versucht zu haben.
Mit
rechtskräftigem Entscheid vom 15. April 2014 hat der Regierungsrat dem Notar A____
im Zusammenhang mit dem oben geschilderten Notariatsgeschäft vom 19. November
2011 gestützt auf § 59 Abs. 4 des Notariatsgesetzes eine Disziplinarbusse von
CHF 7‘500.– auferlegt. Gleichzeitig hat er die Akten der Staatsanwaltschaft zur
Prüfung, ob ein strafbares Verhalten vorliege, überwiesen. Mit Strafbefehl der
Staatsanwaltschaft vom 14. Juli 2016 ist A____ der Urkundenfälschung im Amt und
der versuchten Erpressung schuldig erklärt und zu einer bedingt vollziehbaren
Freiheitsstrafe mit einer Probezeit von zwei Jahren verurteilt worden. Nach
erfolgtem Rückzug einer Einsprache ist auch dieser Strafbefehl in Rechtskraft
erwachsen. In der Folge hat der Regierungsrat A____ auf Antrag der Notariatsaufsichtskommission
vom 16. Mai 2017 mit kostenfälligem Entscheid vom 30. August 2017 gestützt
auf § 9 des Notariatsgesetzes auf unbestimmte Zeit administrativ suspendiert.
Auf das Gesuch um Wiedererwägung seines Entscheids vom 15. April 2014 ist er
nicht eingetreten und hat die erhobenen Ausstandsbegehren abgewiesen.
Gegen den
Entscheid vom 30. August 2017 hat A____ (Rekurrent) mit Eingaben vom 1. September
und 2. Oktober 2017 Rekurs an das Verwaltungsgericht erhoben und begründet. Mit
dem Rekurs beantragt er die Aufhebung des angefochtenen Entscheids und, eventualiter
unter entsprechender Rück- und Anweisung an die Vorinstanz, die Gutheissung
seiner im vorinstanzlichen Verfahren gestellten Rechtsbegehren. Die
Einzelheiten dieser Rechtsbegehren ergeben sich aus den nachfolgenden Erwägungen.
Mit Verfügung vom 1. September 2017 hat der Instruktionsrichter dem Rekurs
die aufschiebende Wirkung zuerkannt. Das Justiz- und Sicherheitsdepartement
(JSD) schliesst mit Eingabe vom 3. November 2017 unter Verzicht auf eine
ausführliche Vernehmlassung auf Abweisung des Rekurses. Dazu hat der Rekurrent mit
Eingabe vom 20. November 2017 im Rahmen einer Replik Stellung genommen.
Der vorliegende
Entscheid ist auf dem Zirkulationsweg ergangen.
Erwägungen
1.
1.1 Gegen
den Entscheid des Regierungsrates kann gemäss § 9 Abs. 3 des Notariatsgesetzes (SG
292.100) Rekurs an das Verwaltungsgericht geführt werden. Dieses entscheidet
als Dreiergericht (§ 92 Abs. 1 Ziff. 11 des Gerichtsorganisationsgesetzes, GOG
[SG 154.100]). Der Rekurrent ist als von der Suspendierung der Beurkundungsbefugnis
Betroffener vom angefochtenen Entscheid berührt und hat ein schutzwürdiges
Interesse an dessen Aufhebung oder Änderung. Auf den fristgerecht eingereichten
und begründeten Rekurs ist daher einzutreten.
1.2 Die
Kognition des Verwaltungsgerichts richtet sich nach der allgemeinen Vorschrift
von § 8 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes (VRPG, SG 270.100). Danach ist zu
prüfen, ob die Vorinstanz den Sachverhalt richtig festgestellt, wesentliche
Form- oder Verfahrensvorschriften eingehalten, das öffentliche Recht richtig angewendet
sowie von dem ihr zustehenden Ermessen zulässigen Gebrauch gemacht hat.
1.3 Der
Regierungsrat hat auf eine ausführliche Vernehmlassung zum Rekurs verzichtet
und lediglich dessen kostenfällige Abweisung beantragt. Soweit der Rekurrent in
seiner Replik Noven vorträgt, sind diese deshalb unbeachtlich. Denn das Verwaltungsgericht
prüft einen angefochtenen Entscheid gestützt auf die Begründungsobliegenheit
gemäss § 16 Abs. 2 VRPG nicht von sich aus unter allen in Frage kommenden
Aspekten, sondern untersucht nur die rechtzeitig vorgebrachten konkreten Beanstandungen.
Die Rügen sind dabei innert der Begründungsfrist mit der Rekursbegründung zu
erheben. Versäumtes kann mit der Replik nicht mehr nachgeholt werden, falls
nicht die Vernehmlassung der Vorinstanz dazu Anlass gegeben hat (vgl. statt
vieler VGE VD.2016.221 vom 16. November 2017).
2.
2.1 Mit
dem angefochtenen Entscheid hat der Regierungsrat die Beurkundungsbefugnis des
Rekurrenten als Notar gestützt auf § 9 Abs. 1 des Notariatsgesetzes auf unbestimmte
Zeit suspendiert. § 9 des Notariatsgesetzes trägt den Titel „Administrative
Suspendierung und Entzug“. Gemäss Abs. 1 dieser Bestimmung suspendiert der
Regierungsrat auf Antrag der Notariatsaufsichtskommission die Beurkundungsbefugnis
eines Notars auf bestimmte oder unbestimmte Zeit, wenn eine der Voraussetzungen
für die Beurkundungsbefugnis vorübergehend entfallen ist, ferner wenn dieser
nicht mehr Gewähr für einwandfreie Berufsausübung bietet oder wenn sein
Verbleiben im Amt dem Ansehen des Notariats oder des Kantons abträglich sein
könnte.
2.2 Der
Regierungsrat hat erwogen, dass einer administrativen Suspendierung der
Beurkundungsbefugnis kein Disziplinarcharakter zukomme. Sie diene vielmehr dem
Schutz von Rechtssuchenden und der Rechtspflege vor berufsunwürdigen Personen.
Entscheidend sei einzig, ob der Inhaber der Beurkundungsbefugnis noch über die
gesetzlich geforderten notwendigen persönlichen Voraussetzungen für deren
Erteilung verfügt. Sei dies nicht der Fall, dürfe einem Notar die Beurkundungsbefugnis
auch nach einer bereits gestützt auf § 59 Abs. 4 des
Notariatsgesetzes ausgesprochenen Disziplinierung entzogen werden. Die
Verleihung der Beurkundungsbefugnis setze unter anderem einen „guten Leumund“
des Notars voraus. Das basel-städtische Notariatsrecht verstehe unter gutem
Leumund einerseits das Fehlen von Eintragungen im Schweizerischen Strafregister
und/oder von Verlustscheinen sowie in einem weiteren Umfang, dass das Ansehen
des Notars nicht anderweitig beeinträchtigt sei. Der gute Leumund umfasse daher
verschiedene Elemente wie Integrität, Gewissenhaftigkeit und einwandfreie
Sorgfalt, die Gewähr für eine einwandfreie Berufsausübung böten und die
Grundlage für die dem Notariat eigene Vertrauenswürdigkeit und Achtung in der
Bevölkerung bildeten. Der Rekurrent habe gemäss dem rechtskräftigen Strafbefehl
vom 14. Juli 2016 eine inhaltlich unrichtige Beurkundung vorgenommen. Zusätzlich
habe er den Ablauf der Beurkundung unrichtig wiedergegeben, indem tatsächlich
eine Vorlesung ohne Anwesenheit von Zeugen durch den Notar stattgefunden habe,
während er eine Selbstlesung durch den Testator bestätigt habe. Schliesslich
habe der Notar die Testamentszeugen unzulässigerweise ein leeres Blatt blanko
unterzeichnen und erst an einem der Folgetage den Text der (unrichtigen)
Zeugenerklärung auf das blankounterzeichnete Schriftstück aufdrucken lassen. Nachdem
der bei der Beurkundung anwesende Schwiegersohn des Testators den Notar
aufgefordert habe, das Testament nachträglich zu korrigieren, habe der
Rekurrent diesem schriftlich mit einer Strafanzeige wegen angeblicher
Ehrverletzungen und versuchter Anstiftung zu einer Verfälschung der Urkunde
gedroht, wenn er nicht seine Vorwürfe mit dem Ausdruck des Bedauerns zurückziehe
und sich für seinen Versuch entschuldige, ihn zu einer nachträglichen
Abänderung der Urkunde zu verhalten. Der Rekurrent habe daraufhin tatsächlich
eine Strafanzeige gegen den Schwiegersohn des Testators wegen Verdachts auf
versuchte Anstiftung zu einer Urkunden-Verfälschung und auf mehrfache und
wiederholte Ehrverletzung (Verleumdung, evtl. üble Nachrede, evtl.
Beschimpfung) erhoben. Notare seien im Kanton Basel-Stadt Träger einer
hoheitlichen Funktion. Ihnen würden zum einen spezielle Sachkenntnisse
zugerechnet, zum anderen genössen sie ein besonderes Ansehen bzw. werde ein erhöhtes
Vertrauen in sie gesetzt. Sowohl die Urkundenfälschung im Amt als auch die
versuchte Erpressung seien Straftaten, die selbstredend mit der
Notariatstätigkeit nicht vereinbar seien. Der Rekurrent habe sich in einer Art
und Weise verhalten, die seine Vertrauenswürdigkeit ernsthaft bezweifeln lasse.
Sein Verschulden sei als schwer zu bezeichnen. Da er aufgrund des
entsprechenden Eintrages im Strafregister nicht mehr über einen guten Leumund
verfüge, sei die Voraussetzung für die Beurkundungsbefugnis zumindest bis zur
Löschung des Eintrages entfallen. Frühestens nach Ablauf der Probezeit, wenn
die Strafe nicht mehr im Strafregisterauszug für Privatpersonen erscheine, könne
der Rekurrent die Aufhebung der administrativen Suspendierung beantragen.
2.3 Der
Regierungsrat ist auf das Gesuch des Rekurrenten um Wiedererwägung seines
Entscheides vom 15. April 2014, mit welchem dem Rekurrenten gestützt auf
§ 59 Abs. 4 des Notariatsgesetzes eine Disziplinarbusse von Fr. 7'500.–
auferlegt worden ist, nicht eingetreten. Er hat ausgeführt, ein Anspruch auf
Behandlung eines Wiedererwägungsgesuchs bestehe dann, wenn die Umstände sich
seit dem Entscheid wesentlich geändert hätten, oder wenn der Gesuchsteller
erhebliche Tatsachen und Beweismittel namhaft mache, die ihm im früheren
Verfahren nicht bekannt gewesen seien oder die schon damals geltend zu machen
für ihn rechtlich oder tatsächlich unmöglich gewesen sei oder dazu keine
Veranlassung bestanden habe. Die Wiedererwägung dürfe aber namentlich nicht
dazu dienen, rechtskräftige Verwaltungsentscheide immer wieder in Frage zu
stellen oder die Fristen für die Ergreifung von Rechtsmitteln zu umgehen. Ein
Wiedererwägungsgesuch sei dann materiell zu behandeln, wenn sich der
Sachverhalt in einer Art geändert habe, dass ein anderes Ergebnis ernstlich in
Betracht falle, nicht aber bei bloss geringfügigen Änderungen einzelner
Elemente. Vorliegend mache der Rekurrent keine wesentlichen Änderungen der Sachumstände
geltend und bringe keine neuen Tatsachen und Beweismittel vor. Er habe darauf
verzichtet, den Entscheid vom 15. April 2014 anzufechten, und versuche nun
offensichtlich, dies mittels des Wiedererwägungsgesuchs nachzuholen.
3.
3.1 Der
Rekurrent rügt zunächst eine Verletzung seines rechtlichen Gehörs. Zusammengefasst
macht er im Wesentlichen geltend, erst der Regierungsrat habe am 18. Mai 2017
seine Stellungnahme eingeholt. Demgegenüber habe ihn die antragstellende
Notariatsaufsichtskommission nicht kontaktiert und auch später keine Stellung
zu seinen Einwänden genommen. Der Regierungsrat winke die Anträge der
Notariatsaufsichtskommission innert sehr (bis äusserst) kurzer Zeit mehr oder
weniger durch. Schliesslich bezweifle er, dass die sieben Regierungsmitglieder
seine Stellungnahme wirklich gelesen und bedacht hätten, worin ebenfalls eine
Verletzung seines rechtlichen Gehörs liege. Der Regierungsrat habe mit dem
angefochtenen Entscheid höchstens etwa einen Viertel seiner Stellungnahme aufgenommen
und beachtet. Schliesslich habe auch die Notariatsaufsichtskommission und die
frühere Justizkommission nicht zu seinem Wiedererwägungsantrag Stellung
bezogen. Es sei ihm daher wiederholt rechtliches Gehör zwar vordergründig,
formal, aber eben nicht materiell gewährt worden. Es habe daher eine materielle
Rechtsverweigerung und eine Verletzung der Rechtsweg-Garantie stattgefunden.
3.2 Der
Anspruch auf rechtliches Gehör im Verfahren vor dem Regierungsrat richtet sich
nach § 38 Abs. 2 des Organisationsgesetzes (OG, SG 153.100) sowie ganz
allgemein nach Art. 29 Abs. 2 der Bundesverfassung (BV, SR 101) und § 12 lit. b
der Verfassung des Kantons Basel-Stadt (KV, SG 111.100; VGE VD.2017.16 vom
15. Oktober 2017 E. 2.2). Aus der Garantie des rechtlichen Gehörs nach
Art. 29 Abs. 2 BV ergibt sich, dass die Behörde die Vorbringen der
vom Entscheid in ihrer Rechtstellung Betroffenen tatsächlich hört, sorgfältig
und ernsthaft prüft und in der Entscheidfindung berücksichtigt (BGE 129 I 232
E. 3.2 S. 236; Kiener/Rütsche/Kuhn,
Öffentliches Verfahrensrecht, 2. Auflage, Zürich/St. Gallen 2015, Rz. 244; Rhinow/Koller/Kiss/thurnherr/Brühl-Moser,
Öffentliches Prozessrecht, Grundlagen und Bundesrechtspflege, 3. Auflage, Basel
2014, Rz. 343). Daraus ergibt sich die Verpflichtung der Behörde, ihren
Entscheid in einer Art und Weise zu begründen, dass daraus die Überlegungen
hervorgehen, von denen sich die Behörde hat leiten lassen und auf die sich ihr
Entscheid abstützt (VGE VD.2016.146 vom 10. Juli 2017 E. 2.2; VD.2017.162 vom
28. August 2017 E. 2.2). Hingegen ist es nicht erforderlich, dass sich die
Behörde mit allen Parteistandpunkten einlässlich auseinandersetzt und jedes
einzelne Vorbringen ausdrücklich abhandelt. Vielmehr kann sie sich auf die für
den Entscheid wesentlichen Punkte beschränken (BGE 138 I 232 E. 5.1
S. 237; 137 II 266 E. 3.2 S. 270; 136 I 229 E. 5.2
S. 236; BGer 1C_893/2013 vom 1. Oktober 2014 E. 4.; VGE
VD.2016.14 vom 22. Februar 2017 E. 2.2).
3.3 Zu
erfüllen hat den Gehörsanspruch die entscheidende Behörde, im vorliegenden Fall
also der Regierungsrat als Kollegialbehörde. Dieser hat die Verfahrenspartei
anzuhören und sich mit deren Vorbringen auseinanderzusetzen. Es ist
unbestritten, dass der Rekurrent vor dem Erlass des angefochtenen Beschlusses
vom 30. August 2017 die Gelegenheit erhalten hat, sich zum Antrag der
Notariatsaufsichtskommission zu äussern. Von diesem Recht hat er denn auch mit
Eingabe vom 17. Juli 2017 Gebrauch gemacht. Zur Wahrung seines rechtlichen
Gehörs war es nicht notwendig, dass auch die Notariatsaufsichtskommission, die
gemäss § 9 Abs. 1 des Notariatsgesetzes nur einen Antrag stellt, der aber keine
Entscheidbefugnis in der Sache zukommt, den Rekurrenten vorgängig angehört oder
nachträglich zu seiner Eingabe Stellung genommen hätte. Soweit der Rekurrent ganz
allgemein darüber spekuliert, dass nicht alle Mitglieder des Regierungsrats von
seiner Eingabe Kenntnis genommen hätten, kann darauf nicht weiter eingegangen
werden. Mangels klarer gegenteiliger Anhaltspunkte ist ohne weiteres davon
auszugehen, dass die Entscheidbildung innerhalb eines Spruchkörpers nach den
dafür vorgesehenen Regeln erfolgt. Nicht substantiiert ist schliesslich auch die
Rüge, seine Stellungnahme sei höchstens zu einem Viertel aufgenommen worden. Der
Rekurrent macht nicht konkret geltend, mit welchen wesentlichen Punkten
in seiner Vernehmlassung sich der Regierungsrat nicht auseinandergesetzt hätte.
Wie bereits dargelegt, erfordert es der Grundsatz des rechtlichen Gehörs nicht,
dass jedes einzelne Vorbringen einer Partei, und sei es noch so nebensächlich,
geprüft und kommentiert werden muss. Inwieweit schliesslich die Begründung der
Vorinstanz vor dem Hintergrund der Eingabe des Rekurrenten etwa mit Bezug auf
die beantragte Wiedererwägung des Regierungsratsentscheids vom 15. April 2014 inhaltlich
falsch ist, wird im Rahmen der materiellen Prüfung zu untersuchen sein.
4.
4.1 In
formeller Hinsicht rügt der Rekurrent ferner, mit dem angefochtenen Entscheid
sei das Ausstands-Gebot verletzt worden. Er macht geltend, dass der
Regierungsrat zu Unrecht davon ausgegangen sei, dass die Mitglieder der
antragstellenden Notariatsaufsichtskommission keine Pflicht zum Ausstand
getroffen habe. Diese habe mit ihrem Antrag einen massgeblichen, materiell und
prozedural wegweisenden und wohl entscheidenden Einfluss auf die Entscheidfindung.
Seien also einzelne Mitglieder der Notariatsaufsichtskommission befangen, könne
dies den Entscheid des Regierungsrates massgeblich negativ beeinflussen.
Dasselbe lasse sich auch von den Mitarbeitern des JSD sagen. Dessen Vorsteher habe
die Untersuchungen (mit)geleitet, den Antrag an den Regierungsrat (mit)gestellt
und anschliessend an der Fällung des Entscheids im Regierungsrat mitgewirkt. Er
hätte daher allein deshalb schon und erst recht angesichts der zahlreichen
zusätzlichen Ausstandsgünde in Ausstand treten müssen.
4.2 Gemäss
§ 24 Abs. 1 OG unterliegen die Mitglieder des Regierungsrats den allgemeinen Ausstandsvorschriften.
Diese finden sich im kantonalen Recht in der Verfassung des Kantons
Basel-Stadt, im hier nicht einschlägigen Gesetz betreffend Austritt in Behörden
(SG 138.100) und in § 22 des Personalgesetzes (SG 162.100). Sie
bilden eine Konkretisierung des allgemeinen Fairnessprinzips gemäss Art. 29
Abs. 1 BV, weshalb auf die dazu ergangene Praxis abgestellt werden kann. Dieser
Anspruch geht weniger weit als der Anspruch auf ein unabhängiges und
unparteiisches Gericht gemäss Art. 30 Abs. 1 BV und Art. 6 Ziff. 1 EMRK (Schwank, Das verwaltungsinterne
Rekursverfahren des Kantons Basel-Stadt, Basel 2003, 239; Feller, in: Auer/Müller/Schindler,
Kommentar zum Bundesgesetz über das Verwaltungsverfahren, Zürich/St. Gallen
2008, Art. 10 Rz. 1). Nach § 22 des Personalgesetzes hat ein Mitglied
des Regierungsrats dann in den Ausstand zu treten, wenn es in der Sache ein
persönliches Interesse hat oder wenn es aus anderen Gründen in der Sache
befangen sein könnte. Ein persönliches Interesse des Vorstehers des JSD wird
vorliegend nicht geltend gemacht. Der Rekurrent stützt sich im Wesentlichen auf
den Umstand, dass dieser als Mitglied der Notariatsaufsichtskommission nicht
nur den Antrag vorbereitet hat, sondern überdies als Mitglied des
Regierungsrats in der Sache mitentschieden hat. Daraus lässt sich indessen
keine Befangenheit ableiten. Denn diese Konstellation ist durch das Gesetz
gewollt: § 14 Abs. 2 des Notariatsgesetzes legt unter anderem fest, dass die
Vorsteherin oder der Vorsteher des zuständigen Departements von Amtes wegen
Mitglied der Notariatsaufsichtskommission ist und deren Vorsitz hat. Da § 9
Abs. 1 des Notariatsgesetzes die Antragstellung der Notariatsaufsichtskommission
und den Entscheid dem Regierungsrat zuordnet, ist der Vorsteher des JSD
zwingend an beiden Verfahrensschritten beteiligt. Es verhält sich hier nicht
anders als hinsichtlich des normalen Verfahrensablaufs der durch den
Regierungsrat zu behandelnden Geschäfte. Auch diese werden durch ein
Departement vorbereitet und durch den jeweiligen Departementsvorsteher in den
Sitzungen des Regierungsrats vertreten. Daraus lässt sich keine Doppelfunktion
mit der Folge eines Rollenkonflikts konstruieren.
4.3
4.3.1 Die
Vorinstanz hat die Ausstandsbegehren gegen die Mitglieder der
Notariatsaufsichtskommission abgewiesen mit der Begründung, diese würden nicht
über die Kompetenz verfügen, über die Suspendierung zu entscheiden. Die Kritik
des Rekurrenten an dieser Erwägung erweist sich als zutreffend. Auch für die
Mitglieder der Notariatsaufsichtskommission gilt § 22 des Personalgesetzes
zumindest sinngemäss (vgl. § 2 Abs. 1 des Personalgesetzes), weshalb die
Vorinstanz das Vorliegen von Ausstandsgründen inhaltlich hätte prüfen müssen.
Da die streitige Angelegenheit keinen Aufschub verträgt, fällt das
Verwaltungsgericht gestützt auf § 20 Abs. 1 VRPG den Entscheid selbst.
4.3.2 Wie
bereits ausgeführt worden ist, regelt § 22 des Personalgesetzes die
Voraussetzungen, unter denen ein Mitglied der Notariatsaufsichtskommission in
Ausstand zu treten hat. Da die Aufgabe dieser Kommission bei der Antragstellung
über eine allfällige Suspendierung in der Beurkundungsfähigkeit gemäss Art. 9
Abs. 1 des Notariatsgesetzes mit derjenigen eines Staatsanwalts bis zur
allfälligen Anklageerhebung vergleichbar ist, kann die Praxis des
Bundesgerichts zur Ausstandspflicht der Staatsanwaltschaft herbeigezogen
werden. Danach kann ein Staatsanwalt abgelehnt werden, wenn Umstände vorliegen,
die objektiv geeignet sind, den Anschein der Befangenheit zu erwecken. Die
Staatsanwaltschaft hat eine gesetzmässige und geordnete Durchführung des Verfahrens
zu gewährleisten. Zwar verfügt sie bei ihren Ermittlungen über eine gewisse
Freiheit. Sie ist jedoch zu Zurückhaltung verpflichtet. Sie hat sich jeden
unlauteren Vorgehens zu enthalten und sowohl die belastenden als auch die entlastenden
Umstände zu untersuchen. Sie darf keine Partei zum Nachteil einer anderen
bevorteilen. Fehlerhafte Verfügungen und Verfahrenshandlungen des Staatsanwalts
begründen für sich keinen Anschein der Voreingenommenheit. Anders verhält es
sich, wenn besonders krasse oder wiederholte Irrtümer vorliegen, die eine
schwere Verletzung der Amtspflichten darstellen. Sodann kann eine unangebrachte
Äusserung des Staatsanwalts den Anschein der Befangenheit erwecken, wenn sie
eine schwere Verfehlung darstellt (vgl. zum Ganzen BGE 141 IV 178 E. 3.2.2 und
3.2.3 S. 179 f. mit weiteren Hinweisen). Zu beachten sind allgemein die
unterschiedlichen gesetzlichen Funktionen der Gerichte einerseits und der
Strafverfolgungsbehörden anderseits. Von Letzteren sind Sachlichkeit, Unbefangenheit
und Objektivität namentlich insofern zu erwarten, als sie sich vor Abschluss
der Untersuchung grundsätzlich nicht darauf festlegen sollen, ob der
beschuldigten Person ein strafbares Verhalten zur Last zu legen sei. Auch haben
sie den entlastenden Indizien und Beweismitteln ebenso Rechnung zu tragen wie
den belastenden (Urteil 1B_405/2014 vom 12. Mai 2015 E. 4.3 mit Hinwiesen). Der
Unbefangenheit und Objektivität von Strafverfolgungsbehörden kann somit unter
beschränkten Gesichtspunkten eine ähnliche Bedeutung zukommen wie der
richterlichen Unabhängigkeit und Unparteilichkeit. Die Grundsätze von Art. 30
Abs. 1 BV dürfen jedoch nicht unbesehen auf nichtrichterliche Behörden
übertragen werden (BGE 138 IV 142 E. 2.1-2.2.2 S. 144-146; AGE DG.2017.12 vom
28. Februar 2017 mit weiteren Hinweisen).
4.3.3 Soweit
der Rekurrent eine Befangenheit daraus ableiten will, dass die
Notariatsaufsichtskommission als damalige Justizkommission bei der Vorbereitung
des Entscheids vom 15. April 2014, mit welchem der Regierungsrat dem
Rekurrenten gestützt auf § 59 Abs. 4 des Notariatsgesetzes eine Disziplinarbusse
von CHF 7‘500.– auferlegt hat, beteiligt gewesen und deshalb hinsichtlich
der aktuellen Streitsache vorbefasst sei, ist Folgendes festzuhalten. Art. 56
lit. b der Strafprozessordnung (StPO, SR 312.0), der nach dem Gesagten zur
Auslegung von § 22 des Personalgesetzes herbeigezogen werden kann, statuiert
eine Ausstandspflicht für eine in einer Strafbehörde tätige Person, wenn sie in
einer anderen Stellung in der gleichen Sache tätig war. Dabei stellt sich die
Frage, ob sich das Mitglied der Strafbehörde durch seine Mitwirkung am früheren
Entscheid in einzelnen Punkten bereits in einem Mass festgelegt hat, das es
nicht mehr als unvoreingenommen und dementsprechend das Verfahren nicht mehr
als offen erscheinen lässt (BGer 1B_440/2016 vom 6. Juni 2017 E. 4.4). Vorliegend
kann nicht von einem identischen Sachverhalt ausgegangen werden, da im
Zeitpunkt des ersten Verfahrens der Rekurrent noch nicht wegen
Urkundenfälschung im Amt und versuchter Erpressung verurteilt worden war. Es
stellen sich bei einer Suspendierung der Beurkundungsfähigkeit gemäss § 9 des
Notariatsgesetzes auch nicht die gleichen Fragen wie im früheren Verfahren, in
welchem es um eine mögliche Disziplinierung gemäss § 59 des Notariatsgesetzes
ging (vgl. dazu auch unten, Ziff. 5.4). Es kann somit nicht von einer
Vorbefassung ausgegangen werden.
4.3.4 Verfahrensmassnahmen
sind grundsätzlich nicht geeignet, den Anschein von Befangenheit zu erwecken
(BGE 114 Ia 153 E. 3b/bb S. 158; BGer 5A_910/2013 E. 5.2; Schwank, a.a.O., 242). Prozessuale
Fehler oder Fehlentscheide in der Sache führen nur dann zur Annahme der
Befangenheit, wenn es sich um wiederholte und krasse Irrtümer handelt, die
zugleich als schwere Amtspflichtverletzungen zu qualifizieren sind (Breitenmoser/Spori Fedail, in:
Waldmann/Weissenberger, Praxiskommentar VwVG, 2. Aufl., Zürich 2016, Art. 10
Rz. 97). Es muss sich um Verfahrensfehler handeln, die von der Absicht zeugen,
einer Partei zu schaden (Feller,
a.a.O., Art. 10 N 29). Im Wesentlichen geht es darum, ob derartige Fehler
vorhanden sind, die im aktuellen Verfahren begangen worden sind. Vorliegend hat
diese Prüfung ergeben, dass davon nicht die Rede sein kann (vgl. Ziff. 3). Mit
seinen Ausführungen in Teil IX seines Rekurses listet der Rekurrent vor allem
solche Fehler auf, die im Jahr 2014 im durch die Justizkommission geführten
Verfahren und anschliessend im Strafverfahren durch die Staatsanwaltschaft
begangen worden sein sollen. Grundsätzlich ist der Rekurrent darauf
hinzuweisen, dass die jeweiligen Einwendungen in jenen Verfahren hätten
vorgebracht werden müssen; das dort Versäumte kann hier nicht nachgeholt
werden. Auf seine weitschweifigen, sich wiederholenden und grösstenteils an der
Sache vorbeigehenden Ausführungen kann deshalb nicht detailliert eingegangen
werden (vgl. dazu auch oben, Ziff. 3.2). Mängel in den früheren Verfahren
könnten lediglich dann auf eine Befangenheit auch im vorliegenden Verfahren
hindeuten, wenn sie derart schwerwiegend waren, dass sie eine eigentliche Feindseligkeit
dem Rekurrenten gegenüber indizieren würden. Der Anschein der Befangenheit
würde sich dann „aus anderen Gründen, insbesondere wegen Freundschaft oder Feindschaft
mit einer Partei“ ergeben. Ob dies der Fall war, soll nachfolgend geprüft
werden.
4.4.4 Vorab
ist festzuhalten, dass die Vorbehalte, die der Rekurrent gegenüber [...] vorbringt,
bereits deshalb ins Leere stossen, weil dieser der Notariatsaufsichtskommission
gar nicht angehört. Lediglich der Vorsteher des JSD, C____ und D____ waren an
beiden Anträgen zu Handen des Regierungsrats beteiligt, weshalb auch nur
hinsichtlich dieser Mitglieder eine Befangenheit zum Tragen kommen könnte. In
Bezug auf C____ führt der Rekurrent selber aus, dass dessen Kurzgutachten die
alte (für den Rekurrenten günstigere) Praxis zur Aushändigung von Unterlagen
bestätigt habe. Er bezichtigt ihn deshalb nicht persönlich, ihm nicht
wohlgesinnt gewesen zu sein. Einen krassen Verfahrensfehler erblickt der Rekurrent
jedoch darin, dass die Justizkommission wesentliche Auszüge ihres Entscheids
dem Anzeigesteller (= B____) sowie die über ihn gesammelten Akten tel quel und
in globo an die Staatsanwaltschaft weitergegeben habe, ohne das Siegel des
Amtsgeheimnisses daraufgelegt zu haben, dies alles ungeachtet der klaren Regeln
über die Pflicht zur Wahrung des Amtsgeheimnisses gemäss Art. 320 des
Strafgesetzbuches (StGB, SR 311.0). Entgegen seiner Meinung liegt darin kein
Verfahrensfehler.
Wie das
Bundesgericht in einem auch die Justizkommission Basel betreffenden Fall
festgehalten hat, hat der Gesetzgeber mit dem Erlass von § 75 Abs. 2 der
Kantonsverfassung und dem Gesetz über die Information und den Datenschutz vom
9. Juni 2010 einen Paradigmenwechsel vollzogen und den Grundsatz der
Geheimhaltung der Verwaltungstätigkeit ("Geheimhaltung mit
Öffentlichkeitsvorbehalt") zugunsten des Öffentlichkeitsprinzips
("Grundsatz der Öffentlichkeit mit Geheimhaltungsvorbehalt")
umgekehrt (BGer 1C_538/2016 vom 20. Februar 2017). Da B____ auch im nachfolgenden
Strafverfahren gegen den Rekurrenten Parteistellung zugekommen wäre und er dort
ohnehin alle Akten hätte einsehen können, war ein Interesse des Rekurrenten an
einer Geheimhaltung gegenüber B____ nicht gegeben.
Ferner trifft
gemäss § 35 Abs. 1 des Gesetzes über die Einführung des Schweizerischen Strafprozessordnung
(EG StPO, SG 257.100) die Mitglieder der Notariatsaufsichtskommission eine
Anzeigepflicht, wenn sie Kenntnis von von Amtes wegen zu verfolgenden
Verbrechen oder Vergehen erhalten. Diese Anzeigepflicht geht dem Amtsgeheimnis
vor (vgl. dazu auch BGE 140 IV 177 E. 3.3S. 180 f.). Die Staatsanwaltschaft hat
in der Folge das durch die Strafprozessordnung vorgegebene Verfahren durchgeführt.
Dass in einem solchen Verfahren die Parteien grundsätzlich Akteneinsichtsrecht
haben, ist nicht zu beanstanden. Ferner rügt der Rekurrent, die
Justizkommission habe ihn nie persönlich angehört und ihn mit B____
konfrontiert. Hier gilt sinngemäss das zur Notariatsaufsichtskommission Gesagte
(oben Ziff. 3.3). Mit den weiteren Ausführungen, die der Rekurrent in Ziff. 10
bis 14 von Teil IX seines Rekurses macht, will er im Wesentlichen aufzeigen,
dass Handlungen der Justizkommission einen negativen Einfluss auf das durch die
Staatsanwaltschaft geführte Strafverfahren gehabt haben und dass seine
Verurteilung zu Unrecht erfolgt sei. Dabei lässt er ausser Acht, dass der
Strafbefehl vom 14. Juli 2016 in Rechtskraft erwachsen ist. Es wird nicht
ersichtlich, inwiefern die Justizkommission über das berechtigte Anliegen
hinaus, das Handeln des Rekurrenten auf seine strafrechtliche Bedeutung hin
überprüfen zu lassen, in der Absicht gehandelt haben soll, dem Rekurrenten zu
schaden. Soweit der Rekurrent den Schuldspruch als solchen in Frage stellen
will, ist es nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung mit Treu und Glauben
nicht vereinbar, die strafrechtliche Verurteilung zu akzeptieren und gegen
deren tatsächlichen Grundlagen im anschliessenden Administrativverfahren
Einwände zu erheben (BGer 1C_539/2016 vom 20. Februar 2017 mit Hinweis auf
BGE 123 II 97 E. 3c/aa S. 103). Auch darauf ist deshalb nicht weiter
einzugehen. Zusammenfassend ist somit festzuhalten, dass keine durch die
Justizkommission begangene Verfahrensfehler ersichtlich sind, die dazu führen
würden, dass die damals schon in der Justizkommission tätigen Mitglieder der
Notariatsaufsichtskommission den Anschein von Befangenheit erwecken könnten und
deshalb in Ausstand hätten treten müssen.
5.
5.1 Mit
seinem Rekurs rügt der Rekurrent in grundsätzlicher Hinsicht, dass die
disziplinarische, strafrechtliche und die verwaltungsrechtliche Beurteilung
seiner Beurkundungstätigkeit vom 19. November 2011 unter Verletzung des
Prinzips der Einheit von straf-, disziplinar- und verwaltungsrechtlichen Entscheiden
erfolgt sei. Dies verletze das Fairnessgebot und Art. 6 EMRK. Zu wahren sei
auch das Vertrauensprinzip. Bei der Begründung seiner Rüge verliert sich der
Rekurrent erneut in langatmigen, an der Sache vorbeigehenden Ausführungen. Nachfolgend
soll nur zu den wesentlich erscheinenden Punkten Stellung genommen werden.
5.2 Der
Rekurrent legt nicht ansatzweise dar, woraus sich die von ihm geforderte
Einheit des Entscheides ergeben soll. Einer gemeinsamen Beurteilung der beiden verwaltungsrechtlichen
Verfahren mit dem Strafverfahren steht bereits die unterschiedliche gesetzliche
Zuweisung der Zuständigkeit an den Regierungsrat beziehungsweise die
Strafverfolgungsbehörden entgegen. Wie das Bundesgericht festgestellt hat,
verstösst auch das im Strassenverkehrsrecht angewandte duale System von
strafrechtlicher Verurteilung und administrativrechtlichem Warnentzug, welchen
beiden Strafcharakter zukommt (vgl. BGE 140 II 334 E. 6 S. 339), nicht gegen
den Grundsatz von „ne bis in idem“ (BGE 137 I 363 E. 2 S. 364 ff.; BGer
1C_507/2016 vom 6. Juni 2017 E. 3.4; 1C_191/2016 vom 5. Juli 2016 E. 2;
1C_397/2012 vom 9. November 2012 E. 2; Häfelin/Haller/Keller/Thurnherr,
Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 9. Auflage, Zürich 2016, N 864c). Ist
somit bereits eine duale Beurteilung bezüglich Strafe und Warnentzug zulässig,
so gilt dies umso mehr für die Trennung der strafrechtlichen Beurteilung vom
administrativen Verfahren bezüglich eines (mit der hier strittigen
administrativen Suspendierung vergleichbaren) Sicherungsentzugs, dem kein
strafähnlicher Charakter zukommt.
5.3 Was
die Entscheide des Regierungsrats vom 15. April 2014 (Disziplinarbusse auf
Antrag der Justizkommission) und vom 30. August 2017 (auf Antrag der Notariatsaufsichtskommission)
betrifft, so hat auch hier kein Anspruch des Rekurrenten auf einen „einheitlichen
Entscheid“ bestanden. Denn im ersten Entscheid wurde gegen den Rekurrenten
gestützt auf § 59 Abs. 4 des Notariatsgesetzes eine Disziplinarmassnahme verfügt,
während im vorliegend angefochtenen, zweiten Entscheid gestützt auf § 9 Abs. 1
des Notariatsgesetzes eine administrative Suspendierung der
Beurkundungsbefugnis angeordnet worden ist. Diese Unterscheidung steht im
Einklang mit der Rechtsprechung des Bundesgerichts, welches diesbezüglich
ausgeführt hat, dass im Bereich der reglementierten Berufe zwischen
administrativen und disziplinarischen Massnahmen unterschieden werde.
Administrative Massnahmen sollten die schädliche Wirkung einer Tätigkeit für
die Zukunft vermeiden und ihr - falls die Tätigkeit bereits ausgeübt werde -
ein Ende setzen; sie hätten einen Sicherungszweck. Sie würden verhängt, wenn
gesetzliche Voraussetzungen für die Ausübung des Berufs nicht oder nicht mehr
gegeben seien. Disziplinarische Massnahmen würden dagegen repressiv wirken; sie
sanktionierten die Verletzung von gesetzlich normierten Berufsregeln.
Disziplinarmassnahmen hätten in der Regel keinen pönalen Charakter, sondern
sollten den Bewilligungsinhaber von weiteren Verfehlungen abhalten. Dadurch
werde mittelbar auch das Publikum geschützt. Die Zwecke von Administrativ- und
Disziplinarmassnahmen würden sich somit im Bereich des Publikumsschutzes
überschneiden (BGer 2C_897/2015 vom 25. Mai 2016, E. 5.2). Konkret in
Bezug auf den Beruf eines Rechtsanwalts hat es das Bundesgericht als mit der
Wirtschaftsfreiheit vereinbar erklärt, wenn die Kantone die Erteilung des
Rechtsanwaltspatents und das Recht zur weiteren Berufsausübung von gewissen
persönlichen Voraussetzungen des Bewerbers abhängig machen. Die Beschränkung
des Zugangs zum Beruf des Rechtsanwalts auf vertrauenswürdige Kandidaten diene
sowohl dem Schutz des rechtsuchenden Publikums als auch der Rechtspflege
überhaupt und liege mithin im öffentlichen Interesse. Gleiches gelte hinsichtlich
des Patententzugs bei Rechtsanwälten, welche nicht mehr über die notwendigen
persönlichen Voraussetzungen zur Berufsausübung verfügten: Ein gestützt auf
entsprechende Umstände verfügter Entzug des Anwaltspatents habe - anders als
Massnahmen, mit welchen ein Verstoss gegen die Berufsregeln gesühnt und der Betroffene
spezialpräventiv von weiteren Verfehlungen abgehalten werden solle - nicht
Disziplinarcharakter, auch wenn er subjektiv so empfunden werden möge. Vielmehr
diene ein Patententzug der Absicherung jener persönlichen Eigenschaften, über
welche die Kandidaten bereits bei der Patenterteilung verfügen müssten, und
bezwecke dergestalt den Schutz von Rechtsuchenden und Rechtspflege vor berufsunwürdigen
Personen (BGer 2P.159/2005 vom 30. Juni 2006 E. 3.3).
Soweit der
Rekurrent zur Begründung seines Standpunkts geltend macht, bei der
angefochtenen administrativen Suspendierung handle es sich um eine
Disziplinarmassnahme, fehlt seiner Argumentation somit die Grundlage. Aus dem
gleichen Grund geht auch sein Hinweis an der Sache vorbei, wonach
disziplinarische Massnahmen wegen des gleichen Verstosses grundsätzlich nicht
mehrfach angeordnet werden dürfen. Aufgrund der klaren Rechtsprechung des
Bundesgerichts zur Unterscheidung von disziplinarischen und administrativen
Massnahmen kann sich der Rekurrent auch nicht auf Vertrauensschutz berufen,
wobei er ohnehin nicht ausführt, welche Umstände sein Vertrauen begründet haben
sollen. Im Gegenteil hätte ihn der Vorbehalt im ersten Entscheid auf den Erlass
eines weiteren Entscheids vorbereiten können. Nur der Klarheit halber sei
festgehalten, dass es diesen Vorbehalt im Disziplinarentscheid nicht gebraucht
hätte, um je nach Ausgang des Strafverfahrens eine administrative Massnahme
verfügen zu können.
5.4 Nicht
gefolgt werden kann dem Rekurrenten, wenn er diesen im Disziplinarentscheid
angebrachten Vorbehalt eines Administrativentscheids als unzulässig rügt. Wie
dargelegt worden ist, folgen Disziplinar- und Administrativentscheid
unterschiedlichen Interessen. Um dem Beschleunigungsgebot nachzukommen, war es
geboten, das Disziplinarverfahren vor dem Abschluss des Strafverfahrens abzuschliessen
und die administrativen Konsequenzen einer allfälligen strafrechtlichen
Verurteilung vorzubehalten. Wenn der Rekurrent geltend macht, es hätte „zu
einem bekannten Sachverhalt“ ein gesamthafter einziger Entscheid erfolgen
müssen, so verkennt er, dass im Zeitpunkt des disziplinarischen Entscheid die
erst später erfolgte strafrechtliche Ahndung noch gar nicht bekannt sein konnte.
Weiter missachtet er die Bedeutung einer strafrechtlichen Verurteilung für das
Ansehen eines Notars und des Notariats insgesamt, wenn er sie als „rein
rechtliche Qualifizierung“ abtut.
6.
Schliesslich
beanstandet der Rekurrent, dass die Vorinstanz bei ihrem Entscheid auf den
Strafbefehl abgestellt habe.
6.1 Mit
Strafbefehl vom 14. Juli 2016 ist der Rekurrent kostenfällig der
Urkundenfälschung im Amt und der versuchten Erpressung schuldig erklärt und zu
einer Freiheitsstrafe von 6 Monaten, mit bedingtem Vollzug unter Ansetzung
einer Probezeit von 2 Jahren, verurteilt worden. Es ist unbestritten, dass
dieser Strafbefehl rechtskräftig geworden ist. Der Rekurrent macht jedoch
geltend, es müsse möglich sein, einen Entscheid aus objektiven oder subjektiven,
wesentlichen Gründen nicht anzufechten, ohne dass gleich automatisch eine
zusätzliche, rein administrative Massnahme resultiere. Im Verfahren der
Staatsanwaltschaft sei eine Vielzahl von Verfahrensfehlern begangen worden und
der Strafbefehl sei auch inhaltlich mangelhaft. Er habe lediglich wegen
peremtorischen Fristendrucks seitens des Strafgerichts und aus Angst vor
Publizität an den Gerichten und in den Medien schweren Herzens den Eingabeentwurf
nicht eingereicht und die Einsprache zurückgezogen. Der Weiterzug hätte für ihn
als praktizierenden Advokaten und Notar ein „berufliches Harakiri“ bedeutet.
6.2 Wie
bereits ausgeführt wurde (vgl. Ziff. 4.4.4), ist es nach der
bundesgerichtlichen Rechtsprechung mit Treu und Glauben nicht vereinbar, die strafrechtliche
Verurteilung zu akzeptieren und gegen deren tatsächliche Grundlagen im
anschliessenden Administrativverfahren Einwände zu erheben (BGer 1C_539/2016
vom 20. Februar 2017 mit Hinweis auf BGE 123 II 97 E. 3c/aa S. 103). Liegt
ein rechtskräftiger Entscheid der zuständigen Behörde vor, so sind die
vorfrageweise mit diesem Entscheid in anderem Zusammenhang befassten Behörden
daran gebunden, soweit sich dieser nicht als nichtig erweist (Rhinow/Koller/Kiss/thurnherr/Brühl-Moser,
a.a.O., Rz. 1007). Solche Nichtigkeitsgründe macht der Rekurrent nicht geltend
und sind auch nicht ersichtlich. Insbesondere kennt die Strafprozessordnung
keine Gerichtsferien, innert derer Strafbefehle nicht erlassen werden dürfen
(Art. 89 Abs. 2 StPO), und hat die nach Erhebung der Einsprache erfolgte
„unverzügliche“ Überweisung des Strafbefehls durch die Staatsanwaltschaft an
das Strafgericht ohne Abwarten einer Begründung der Einsprache dem in der
Strafprozessordnung geschilderten Vorgehen entsprochen (vgl. dazu Art. 354 Abs.
2 und Art. 356 Abs. 1 StPO). Damit steht fest, dass die Vorinstanz bei ihrem
Entscheid die strafrechtliche Verurteilung des Rekurrenten zu beachten hatte.
Die Gründe für die unterbliebene Anfechtung des Strafbefehls sind irrelevant
und brauchen deshalb nicht näher geprüft zu werden.
7.
7.1 In
materieller Hinsicht macht der Rekurrent geltend, der Regierungsrat habe zu
Unrecht seinen guten Leumund verneint. Dieser unbestimmte Rechtsbegriff dürfe
nicht derart absolut, rigoros, apodiktisch und gleich stets doppelt treffend
als Fehlen nicht gelöschter Vorstrafen interpretiert werden. Vielmehr müsse
geprüft werden, ob der Strafbefehl in einem „fair trial“ zustande gekommen sei.
Im Übrigen könne er auch bei bestehendem Strafregistereintrag einen guten
Leumund besitzen. Entgegen ihrer Verlautbarung stütze sich die Vorinstanz nicht
allein auf den Eintrag an sich, sondern auch auf den Inhalt der Straftat.
7.2 Soweit
der Rekurrent im Zusammenhang mit der Beurteilung des Begriffs des „guten
Leumunds“ erneut den der Beurteilung zugrunde liegenden Strafbefehl in Frage
ziehen möchte, kann ihm nicht gefolgt werden. Eine Verletzung
verfahrensrechtlicher Ansprüche gemäss Art. 6 EMRK hätte der Rekurrent mit den
ihm zur Verfügung stehenden strafrechtlichen Rechtsmitteln rügen können und
müssen. Auch nicht weiter einzugehen ist auf die Ausführungen, mit denen er
materiell auf die Schuldsprüche zurückkommen möchte, sind diese doch in
Rechtskraft erwachsen. Darauf kann vorliegend abgestellt werden. Nur am Rande
ist deshalb festzuhalten, dass die Auffassung des Rekurrenten, auf das im Ton
sachlich gehaltene und keineswegs verunglimpfende Schreiben von B____ vom 5.
Dezember 2011 mit einer Strafanzeige reagieren zu müssen, ansonsten Notare als
„Menschgruppe ohne Recht“, als „vogelfrei“ und als „Freiwild“ zu betrachten
wären, unverständlich ist. Diese Ausführungen lassen jedes Augenmass im Umgang
mit Strafanzeigen vermissen und sind für sich geeignet, das notwendige Vertrauen
in eine Urkundsperson zu untergraben. Ebenso unverständlich erscheint es, wenn
der Rekurrent nun die Verantwortung für diese Strafanzeige der Justizkommission
anlasten will, die ihm die Entbindung vom Amtsgeheimnis gewährt habe. Es muss
erstaunen, wenn der Rekurrent das entsprechende Mittel noch immer als „gewiss
nicht unrechtmässig“ bezeichnet.
7.3 Zutreffend
ist hingegen der Einwand des Rekurrenten, die Vorinstanz beurteile zur Prüfung
seines Leumunds nicht den Strafregistereintrag als solchen, sondern schaue auch
auf die „verpönten Handlungen“. Dies ist jedoch nicht zu beanstanden.
Tatsächlich ist für die Beurteilung des Leumunds von Belang, ob sich eine
Straftat auf Handlungen in Ausübung des notariellen Amtes oder auf sonstiges,
mit jenem in keinem Zusammenhang stehendes Verhalten eines Notars bezieht. Wie
die Vorinstanz zutreffend ausgeführt hat, handelt es sich bei der
Urkundenfälschung im Amt und der versuchten Erpressung um Straftaten, die mit
der notariellen Tätigkeit in unmittelbarem Zusammenhang gestanden und damit in keiner
Art und Weise vereinbar sind. Mit der Vorinstanz ist deshalb davon auszugehen,
dass dem Rekurrenten aufgrund des Strafbefehls und dessen Eintragung im
Schweizerischen Strafregister der gute Leumund derzeit fehlt.
8.
8.1 Der
Rekurrent ist der Meinung, der gute Leumund könne nicht allein durch eine
Strafe zerstört werden. Indem sich die Vorinstanz nur auf diesen Umstand
abgestützt habe, habe sie das Gebot der Verhältnismässigkeit verletzt. Dieses
erlaube keine isolierte Betrachtungsweise, sondern verlange eine gesamthafte
Beurteilung des bisherigen Verhaltens. Die getroffenen Massnahmen müssten
geeignet und erforderlich sein, um die mit der Disziplinaraufsicht verbundenen
Ziele zu erreichen. Es dürfe nur bei qualifizierten Norm- beziehungsweise Sorgfaltswidrigkeiten
sanktioniert werden. Ausserdem dürfe der Eingriff nicht einschneidender sein
als erforderlich.
8.2 Bei
einer administrativen Suspendierung der Beurkundungsbefugnis muss wie bei jedem
Handeln des Staates das Verhältnismässigkeitsprinzip gewahrt werden (Art. 5
Abs. 2 und Art. 36 Abs. 3 BV, § 5 Abs. 2 KV). Die Verhältnismässigkeit der
getroffenen Massnahme bemisst sich im Wesentlichen nach der Zweckgeeignetheit,
Erforderlichkeit und Zumutbarkeit für die betroffene Person (BGE 136 I 17
E. 4.4 S. 26). Es ist daher zu prüfen, ob die administrative Suspendierung der
Beurkundungsbefugnis geeignet und erforderlich ist für die Durchsetzung der
damit verfolgten Zwecke und in einem vernünftigen Verhältnis zu den Belastungen
steht, die der betroffenen Person damit auferlegt werden (vgl. Häfelin/Müller/Uhlmann, Allgemeines
Verwaltungsrecht, 7. Aufl., Zürich 2016, Rz. 514; VGE VD.2015.35 vom
10. November 2015 E. 3.1).
8.3 Soweit
ersichtlich, bestreitet der Rekurrent die Eignung der Massnahme zu Recht nicht.
Er wendet sich jedoch gegen die Notwendigkeit einer Suspendierung zum Schutz
von Rechtssuchenden und der Rechtspflege vor berufsunwürdigen Urkundspersonen. Er
macht dabei geltend, wäre der Sachverhalt wirklich so schlimm gewesen, so hätte
schon im Zeitpunkt des disziplinarischen Entscheids des Regierungsrats Anlass
bestanden, eine administrative Massnahme zu ergreifen. Darin kann ihm nicht
gefolgt werden. Im damaligen Zeitpunkt stand die strafrechtliche Beurteilung
noch aus. Tatsächlich bedeutet der Bestand einer rechtskräftigen
strafrechtlichen Verurteilung gerade mit Blick auf das vom Gesetzgeber
geschützte Vertrauen der Öffentlichkeit in die Notariatstätigkeit eine neue
Situation, welche eine neue administrativrechtliche Beurteilung nicht nur
erlaubt, sondern vielmehr gebietet. Der Rekurrent macht denn auch nicht
geltend, mit welchen milderen administrativrechtlichen Mitteln dieser notwendige
Schutz der Öffentlichkeit gewährleistet werden könnte.
8.4 Schliesslich
rügt der Rekurrent die Massnahme als unzumutbar. Seit Beginn seiner Berufsausübung
habe er noch nie disziplinarisch gebüsst werden müssen. Es handle sich deshalb,
wenn überhaupt, um eine Erst-Tat. Ferner sei das Gebot der Verhältnismässigkeit
bereits durch den disziplinarischen und strafrechtlichen Entscheid, dessen
Strafmass „out of any proportion“ sei, schwer verletzt worden. Sie dürfe daher nicht
noch ein drittes Mal – praxis- und existenzvernichtend schwer – verletzt werden.
Zur Begründung seines Standpunkts bezieht sich der Rekurrent auf mehrere
Entscheide des Bundesgerichts (Rekursbegründung S. 88 ff.). Höchst
verwunderlich erscheint, dass er dabei Behauptungen aufstellt, welche in den
zitierten Urteilen keine Grundlage finden. So macht er unter Bezugnahme auf
BGer 2P.159/2005 vom 30. Juni 2006 E. 3.3 geltend, bei der Verhängung
einer administrativen Massnahme dürfe nie ausschliesslich auf einen
Registereintrag abgestellt werden. In jenem Entscheid hat das Bundesgericht es
aber als zulässig erachtet, dass einem Anwalt das Patent ohne weiteres entzogen
wird, wenn Verlustscheine gegen ihn bestehen. Im Entscheid 2C_927/2011 vom 8.
Mai 2012 E. 3.2.2 hat das Bundesgericht erwogen, dass ein strafbares Verhalten
für die Verneinung des unbescholtenen Leumunds gar nicht erforderlich ist. Was
der Rekurrent daraus für seinen Standpunkt ableiten möchte, ist ebenso
unverständlich wie der Verweis auf BGE 104 Ia 187, wo festgestellt
worden ist, der Ausschluss von der Zulassung zur Grundbuchverwalterprüfung
wegen einer Vorstrafe infolge Dienstverweigerung aus einer religiös-ethischen
Überzeugung und in schwerer Gewissennot sei verfassungswidrig. Vor diesem
Hintergrund hatte das Bundesgericht erwogen, es sei aufgrund des Grundsatzes
der Verhältnismässigkeit konkret zu prüfen, ob die Lebensführung des Anwärters
mit einem Makel behaftet sei, der ihn als zur Ausübung des betreffenden Berufes
ungeeignet erscheinen lasse. Im Unterschied zur rechtskräftigen Verurteilung
des Rekurrenten hatte diese Vorstrafe nichts mit der Amtsausübung zu tun. Im
Entscheid 2C_927/2009 vom 8. Mai 2012 E. 3.5.2 hat das Bundesgericht lediglich
eine allfällige Verletzung des rechtlichen Gehörs durch mangelnde Begründung
des Entscheids geprüft. Schliesslich gar nichts mit dem Thema zu tun hat der
Entscheid BGer 2P.271/2004 vom 25. Januar 2005, mit dem das Bundesgericht eine
Gemeinwerkabgabe zu beurteilen hatte. Entgegen der Auffassung des Rekurrenten
lässt sich aus der bundesgerichtlichen Rechtsprechung auch kein Grundsatz
entnehmen, dass es für eine administrative Suspendierung eines Notars einer
Vielzahl von Verstössen bedarf. Vielmehr ist das Gewicht des Verstosses gegen
das geschützte Vertrauen der Öffentlichkeit zu beurteilen, welches auch bei
einer einzelnen strafrechtlichen Verurteilung genügend schwer für eine administrative
Suspendierung sein kann. Auch einer vorgängigen Verwarnung bedarf es nicht,
wenn der Grund für den Entzug im fehlenden unbescholtenen Leumund liegt, da es
sich bei dieser Voraussetzung nicht um kurzfristig abänderbare
Sachverhaltsumstände handelt (BGer 2C_927/2011 vom 8. Mai 2012 E. 3.5.3).
Bei der Beurteilung der Zumutbarkeit der Massnahme darf auch berücksichtigt
werden, dass dem Rekurrenten offensichtlich jede Einsicht in sein Fehlverhalten
fehlt (vgl. BGer 2C_655/2009 vom 23. März 2010 E. 4.5). Bis zum
heutigen Tag scheint er nicht zu verstehen, dass der Staat die Öffentlichkeit
vor dem Verhalten eines Notars, wie es mit Strafbefehl vom 14. Juli 2016
beurteilt worden ist, schützen muss. Nach dem Gesagten erweist sich die
administrative Massnahme auch als zumutbar und insgesamt als verhältnismässig.
9.
9.1 Der
Rekurrent hat beim Regierungsrat ein Gesuch um Wiedererwägung des Entscheids
vom 15. April 2014, mit welchem ihm wegen des Notariatsgeschäfts vom
19. November 2011 gestützt auf § 59 Abs. 4 des Notariatsgesetzes
aus disziplinarischen Gründen eine Busse von CHF 7‘500.– auferlegt worden
war, eingereicht. Im hier angefochtenen Entscheid ist der Regierungsrat auf dieses
Gesuch nicht eingetreten. Damit ist der Rekurrent nicht einverstanden. Soweit
er eine Verletzung seines rechtlichen Gehörs rügt, weil auf seine Argumente
nicht eingegangen worden sei, ist auf das unter Ziff. 3.2 und 3.3 Gesagte
zu verweisen. Materiell stellt sich der Rekurrent auf den Standpunkt, dass er
nachträglich zum Entscheid vom 15. April 2014 von zahlreichen neuen Tatsachen
und Beweismitteln erfahren habe, die ihm zuvor nicht bekannt gewesen seien. Er
bezieht sich dabei insbesondere auf ein unhaltbares Vorgehen des damaligen
Referenten der Justizkommission und neue Tatsachen, von denen er im
Strafverfahren Kenntnis erhalten habe.
9.2 Die
Vorinstanz hat die Voraussetzungen einer Wiedererwägung im angefochtenen
Entscheid zutreffend erörtert. Darauf kann verwiesen werden (vgl. auch oben,
Ziff. 2.3). Aus den weitschweifigen und teils schwer verständlichen
Ausführungen des Rekurrenten wird nicht ersichtlich, weshalb er nicht bereits
nach Erlass der Disziplinarbusse Anlass gehabt haben sollte, den entsprechenden
Entscheid anzufechten. Der Rekurrent legt nicht ansatzweise dar, inwiefern die
von ihm behaupteten neuen Tatsachen erheblich sein sollen. Im Gegenteil zielen
seine Ausführungen auf materielle Aspekte, welche alle schon im Zeitpunkt des
Entscheids des Regierungsrats bekannt gewesen sind. So bestreitet der Rekurrent
beispielsweise weiterhin, etwas „vorsätzlich oder arglistig Geplantes“ begangen
zu haben und bezieht sich hierfür auf den Ablauf der Ereignisse vom
16./17./18.11.2011, wobei er „Fehlaussagen des B____“ behauptet
(Rekursbegründung S. 55). Oder aber er führt aus, der ganze Ablauf könne durch
sein – nachgewiesenermassen – versandtes Schreiben vom 17.11.2011 (mit
Testaments-Entwurf) und seine jeweils unmittelbar im Anschluss daran diktierten
Gesprächs- und Telefonnotizen (vom 14.11.2011, 16.11.2011, 19.11.2011 und
23.11.2011) nachvollzogen werden, was er als etwas „Neues“ und ein „neues
Beweismittel“ bezeichnet (Rekursbegründung S. 56). Unerfindlich erscheint im
Übrigen, weshalb angebliche Mängel des Strafbefehlsverfahrens eine
Wiedererwägung des bereits früher ergangenen Disziplinarentscheids begründen
sollen (Rekursbegründung S. 52 ff.). Mit der Vorinstanz ist deshalb
festzustellen, dass die Voraussetzungen für eine Wiedererwägung des Entscheids
vom 15. April 2014 nicht gegeben sind.
9.3 Aber
selbst wenn auf diesen Entscheid zurückgekommen werden könnte, ist nicht
ersichtlich, inwieweit dies unter dem Gesichtspunkt des
Doppelbestrafungsverbots („ne bis in idem“) zu einer anderen Ausgangslage
führen könnte. Würde dieser Entscheid in Wiedererwägung gezogen, so könnte lediglich
im gleichen Entscheid sowohl über eine disziplinarische Ahndung wie auch die
administrative Beurteilung der Beurkundungstätigkeit vom 19. November 2011
geurteilt werden.
10.
Zusammenfassend
ist festzuhalten, dass der Entscheid der Vorinstanz in keiner Weise zu
beanstanden ist. Bei der Suspendierung der Beurkundungsbefugnis handelt es sich
um eine administrative Massnahme, die im öffentlichen Interesse liegt und
verhältnismässig ist. Ferner ist die Vorinstanz zu Recht nicht auf das
Wiedererwägungsgesuch eingetreten. Daraus folgt, dass der Rekurs abzuweisen
ist. Bei diesem Ausgang des Verfahrens hat der Rekurrent gemäss § 30 Abs. 1
VRPG dessen Kosten mit einer Gebühr von CHF 2‘500.– zu tragen. Die
Verfahrenskosten werden mit dem bereits bezahlten Kostenvorschuss verrechnet.
11.
Gemäss dem
Regierungsratsbeschluss vom 29. August 2017 erfolgt die Publikation der
Suspendierung der Beurkundungsbefugnis des Rekurrenten nach Eintritt der
Rechtskraft der Suspendierung. Diesbezüglich ist klarzustellen, dass das
Verwaltungsgericht in einem kürzlich ergangenen Entscheid mit eingehender
Begründung festgehalten hat, dass es sich bei der Beschwerde in
öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten an das Bundesgericht um ein ordentliches
Rechtsmittel handelt, welches den Eintritt der formellen Rechtskraft hemmt (AGE
VD.2017.186 vom 1. November 2017, E. 1.3.3). Folglich tritt die
Rechtskraft der Suspendierung erst ein, wenn die Frist für die Beschwerde in
öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts
ungenutzt abläuft, der Rekurrent auf eine Beschwerde verzichtet oder diese
zurückzieht oder das Bundesgericht auf die Beschwerde nicht eintritt oder diese
abweist. Was eine Publikation des vorliegenden Urteils betrifft, so ist darauf
hinzuweisen, dass das Verwaltungsgericht seit dem Jahr 2014 seine Urteile grundsätzlich
der Öffentlichkeit zugänglich macht, indem es sie in anonymisierter Form im
Internet publiziert. Im vorliegenden Fall stellen sich Rechtsfragen, deren Beantwortung
von allgemeinem Interesse sind, weshalb auch dieses Urteil zu publizieren ist.
Demgemäss
erkennt das Verwaltungsgericht (Dreiergericht):
://: Der Rekurs wird abgewiesen.
Der Rekurrent trägt die Kosten des
Rekursverfahrens mit einer Gebühr von CHF 2‘500.–, einschliesslich Auslagen.
Mitteilung an:
-
Rekurrent
-
Regierungsrat Basel-Stadt
APPELLATIONSGERICHT BASEL-STADT
Die Gerichtsschreiberin
lic. iur. Saskia Schärer
Rechtsmittelbelehrung
Gegen diesen
Entscheid kann unter den Voraussetzungen von Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes
(BGG) innert 30 Tagen seit schriftlicher Eröffnung Beschwerde in
öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten erhoben werden. Die
Beschwerdeschrift ist fristgerecht dem Bundesgericht (1000 Lausanne 14)
einzureichen. Für die Anforderungen an deren Inhalt wird auf Art. 42 BGG
verwiesen. Über die Zulässigkeit des Rechtsmittels entscheidet das
Bundesgericht.
Ob an Stelle der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen
Angelegenheiten ein anderes Rechtsmittel in Frage kommt (z.B. die subsidiäre
Verfassungsbeschwerde an das Bundesgericht gemäss Art. 113 BGG), ergibt sich
aus den anwendbaren gesetzlichen Bestimmungen. Wird sowohl Beschwerde in
öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten als auch Verfassungsbeschwerde erhoben,
sind beide Rechtsmittel in der gleichen Rechtsschrift einzureichen.
